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I contratti di locazione a uso foresteria stipulati dagli Enti locali

I contratti di locazione a uso foresteria stipulati dagli Enti locali
Il comma 3 dell’art. 1 della legge n. 431/1998 - recante la nuova disciplina dei contratti di locazione ad uso abitativo...

Il comma 3 dell’art. 1 della legge n. 431/1998 - recante la nuova disciplina dei contratti di locazione ad uso abitativo - si occupa specificamente, sempre al fine di escludere l’applicabilità della novella, dei “contratti di locazione stipulati dagli Enti locali in qualità di conduttori per soddisfare esigenze abitative di carattere transitorio”.

Trattasi di tipologia di contratti locativi che il legislatore prende in considerazione per la prima volta, stante il differente tenore letterale rispetto all’art. 42 della legge n. 392/1978, e che, in una certa misura, presenta, anche se con una locuzione alquanto farraginosa, notevoli analogie con il contratto ad uso foresteria in quanto l’utilizzatore del cespite è soggetto diverso dal conduttore.

Quindi, la peculiarità della fattispecie in esame consiste, da un lato, nella specifica qualificazione pubblicistica della parte conduttrice (Ente locale) e, dall’altro, nella specifica destinazione dell’immobile (uso abitativo di carattere transitorio di soggetti terzi).

Sotto il profilo soggettivo, l’espressione “Enti locali” comprenderebbe (ad avviso di Piombo Alcuni spunti a proposito delle locazioni abitative escluse dalla tutela della legge n. 431/98, in Rass. loc. e cond., 1999, 449) gli Enti pubblici dotati di poteri autonomi, che operano in àmbito territoriale limitato, includendo anche le Camere di commercio, oppure gli Ordini professionali.

Secondo altri (v. Nonno, Commento all’art. 1 della legge 9 dicembre 1998, n. 431, in Le nuove locazioni abitative a cura di Cuffaro, Milano, 2000, 17), il legislatore ha considerato solo quegli Enti locali che la legislazione statale configura come emanazione di comunità territoriali, facendo riferimento, in primo luogo, alle Province e ai Comuni, ma anche ai consorzi di Enti territoriali (come le comunità montane), nonché ad Enti di tipo comprensoriale ed a quelli espressivi di comunità submunicipali; tale interpretazione restrittiva è apparsa più coerente con la ratio dell’esclusione, che è quella di consentire a tali Enti locali (soprattutto ai Comuni) di realizzare un agile strumento privatistico, da modulare caso per caso senza limiti minimi temporali, al fine di provvedere concretamente alle esigenze abitative di quei soggetti, economicamente deboli, temporaneamente privi di abitazione.

Sotto il profilo della particolare destinazione, non appare agevole individuare analiticamente quali siano le esigenze abitative di carattere transitorio che i predetti contratti debbano soddisfare, ma sicuramente vi rientra l’ipotesi in cui l’Ente preferisca far fronte a situazioni di emergenza sociale (o comunque rilevante indigenza o disagio) oppure connesse a calamità naturali, ricorrendo allo strumento contrattuale e non a quello autoritativo (v. Bucci, La disciplina delle locazioni abitative dopo le riforme, Padova, 2000, 26, il quale, comunque, evidenzia un altro nuovo approccio della legislazione speciale nei confronti della locazione ad uso di abitazione, scindendo l’oggettiva destinazione abitativa dalla qualifica formale di conduttore, nel senso di consentire la stipulazione del contratto anche da parte di soggetto diverso dall’effettivo utilizzatore).

Trattandosi di locazioni sottratte alla disciplina della legge n. 431/1998 al fine soddisfare esigenze abitative, naturalmente di terzi, di natura transitoria, dovrebbero rientrare, pertanto, quei contratti che gli Enti locali possono stipulare per fronteggiare, ad esempio, le esigenze abitative degli sfrattati, o quelle di soggetti colpiti da terremoti, frane, inondazioni, ma non possono escludersi le ipotesi di necessità abitative temporanee dei dipendenti o di altri soggetti che l’Ente locale, nelle sue relazioni esterne, ritiene opportuno ospitare.

In quest’ottica, potrebbero rientrare anche le locazioni relative ai contratti stipulati dai profughi ai sensi dell’art. 4 della legge 15 ottobre 1991, n. 344, non espressamente abrogata; in tutti questi casi, comunque, l'Ente assume la veste di conduttore, mentre il terzo fruitore dell'alloggio rimane estraneo al contratto.

Nel previgente regime, si era affermato (v. Cass. 4 marzo 1988, n. 2274, in Riv. giur. edil., 1988, I, 743) che qualsiasi contratto di locazione di immobile urbano stipulato, in qualità di conduttore, dallo Stato o da altro Ente pubblico territoriale era assoggettato alla disciplina della legge n. 392/1978 propria delle locazioni di immobili adibiti ad uso diverso dall'abitazione, nella parte richiamata dall'art. 42, in considerazione della natura del soggetto conduttore e senza che rilevasse in alcun modo l'aspetto oggettivo della destinazione dell'immobile locato (nella specie, si era confermata la pronuncia che aveva affermato l'applicabilità della normativa sul canone prevista per i rapporti di cui agli artt. 42 e 70 della legge n. 392/1978, anziché di quella dettata per le locazioni abitative, nel caso di edificio preso in locazione dal Comune per alloggiarvi nuclei familiari privi di abitazione o in condizioni abitative disagiate).

In altri termini, si era escluso che un contratto di locazione concluso da un soggetto pubblico per dare alloggio agli sfrattati potesse sottoporsi alla disciplina del capo I del titolo I della legge n. 392/1978, sul rilievo fondante dell’impossibilità di ascrivere alla parte conduttrice pubblica quelle “primarie” esigenze abitative che giustificavano il regime dell’equo canone.

La nuova tipologia contrattuale costituisce, quindi, un’eccezione rispetto alla regola generale dell’art. 42 della legge n. 392/1978 (v. Cuffaro - Giove, La riforma delle locazioni abitative, Milano, 1999, 7), nel senso che gli Enti locali, allorquando si adoperano, in attuazione delle proprie finalità istituzionali, per il soddisfacimento di esigenze abitative di terzi senza ricorrere ai provvedimenti autoritativi d’urgenza, pure riconosciuti loro dalla legge (si pensi alla requisizione), non possono utilizzare lo strumento contrattuale di cui al citato art. 42, ma devono provvedere a norma dell’art. 1, comma 3, della legge n. 431/1998.

Peraltro, sebbene l’ellittica formula legislativa fa pensare diversamente, le esigenze abitative transitorie di cui si parla non possono essere quelle dell’Ente locale che, per sua natura, non può avere esigenze abitative in senso stretto da soddisfare, ma quelle dei terzi, persone fisiche, che sono i reali beneficiari del contratto.

Mentre nel regime dell’equo canone, la disciplina della locazione era permeata dalle esigenze personali del conduttore, sicché non veniva ascritta alla tipologia della locazione abitativa quella stipulata da una persona giuridica anche se finalizzata a fornire un alloggio ai dipendenti di quest’ultima, nel nuovo sistema normativo, invece, la locazione appare caratterizzata dal profilo oggettivo della destinazione ad abitazione, a prescindere dall’imputazione dell’uso alla persona stessa del conduttore o a terzi (v. Petrolati, Commento all’art. 1 della l. 9 dicembre 1998 n. 431, in AA.VV., La nuova disciplina delle locazioni ad uso abitativo a cura di Preden, suppl. ai fasc. 14-15 Gazz. giur., Milano, 1999, 12, secondo il quale, però, in questa ipotesi non si realizza un contratto a favori di terzi, in quanto l’utilizzatore finale rimane del tutto estraneo al rapporto negoziale principale, nel quale assume la veste di parte conduttrice solo l’Ente locale).

In questa prospettiva, non è sfuggito ad alcuni (v. Nonno, op. cit., 19) il sostanziale capovolgimento dell’ottica di protezione effettuato dal legislatore: la tutela che la legge n. 431/1998 appresta al conduttore persona fisica, inteso come soggetto debole del rapporto, non ha, in questa particolare ipotesi, ragion d’essere e diventa, addirittura, controproducente per un conduttore quale l’Ente locale - sicuramente soggetto forte del rapporto, in quanto in grado di imporre le condizioni - che trova nella rigidità della disciplina dettata dalla nuova legge un ostacolo al perseguimento dei propri fini istituzionali.

Nello specifico, è stabilita la sottoposizione dei contratti de quibus, in via generale, alle disposizioni codicistiche di cui agli artt. 1571 ss. c.c. e, al contempo, la non applicabilità degli artt. 2, 3, 4, 4 bis, 7 e 13 della legge n. 431/1998, risultando, a contrario, applicabile l’art. 8 sulle agevolazioni fiscali in favore dei locatori, norma, questa, invece esclusa nelle quattro precedenti tipologie locatizie individuate nell’art. 1 (immobili vincolati, appartamenti di pregio, alloggi di edilizia residenziale pubblica, e alloggi esclusivamente turistici); infatti, l’art. 8 non è richiamato nell’incipit del comma 3 dell’art. 1 tra le disposizioni non applicabili, mentre tale speciale categoria locatizia è richiamata dall’esplicita affermazione formulata nel comma 3 dello stesso art. 8.

Inoltre, appare pacifica l’applicabilità dell’art. 1, comma 4, atteso che, per i contratti stipulati dagli Enti pubblici, è già vigente il principio generale della necessità della forma scritta ad substantiam.

Dubbi di compatibilità si presentano, invece, per l’operatività dell’art. 6 sul rilascio degli immobili, in quanto norma congegnata per i conduttori persone fisiche e la cui ratio difficilmente si giustifica in presenza di un Ente locale, e parimenti perplessità si muovono in ordine all’obbligo del fondo previdenziale di cui all’art. 9, atteso che la scelta della disciplina applicabile espletata dall’art. 1, comma 3, è tesa a favorire le finalità istituzionali dell’Ente locale, pregiudicate dall’introduzione di elementi di rigidità.

Così come per i contratti disciplinati dal comma 2, anche per quelli contemplati dal comma 3 dell’art. 1 della legge n. 431/1998 non sussistono vincoli di durata e di rinnovo, e l’ammontare del canone locativo può essere liberamente determinato dalle parti - non si applicavano le condizioni per la messa in esecuzione del provvedimento di rilascio stabilite dall’art. 7 - né vale la norma imperativa che sancisce la nullità di pattuizioni di canoni per un importo superiore a quello risultante dal contratto scritto e registrato.

Solo per i contratti di cui al comma 3, il legislatore prevede espressamente la non applicabilità dell’art. 56 della legge n. 392/1978 - norma altrimenti considerata di applicazione generale, che prescrive in ogni provvedimento giudiziale di rilascio la fissazione di un termine per l'esecuzione, entro il limite massimo di sei o, in casi eccezionali, di dodici mesi - conseguendone che la messa in esecuzione del provvedimento di rilascio non può essere posticipata rispetto alla data di emissione dello stesso (o di scadenza del rapporto, se futura), né dal giudice della cognizione, né tantomeno da quello dell’esecuzione.

Ad avviso di alcuni (v. Cuffaro - Giove, op. cit., 7), tale espressa indicazione dell’inapplicabilità dell’art. 56 della legge n. 392/1978 costituisce la conferma che i rapporti in esame sarebbero soggetti unicamente alla disciplina del codice civile, e che l’inciso contenuto nel comma 3 dell’art. 1 della legge n. 431/1998 dovrebbe leggersi, per esigenze di interpretazione sistematica, anche riferito anche alle altre ipotesi di cui al comma 2.

Secondo altri (v. Nonno, op. cit., 20), invece, il dato letterale non sembra consentire una simile interpretazione, essendo sufficientemente chiaro che il secondo periodo del comma 3 si riferisce ai soli contratti ivi disciplinati; inoltre, non è detto che l’applicazione dell’art. 56 sia incompatibile con i contratti indicati nel comma 2: infatti, se la ratio della norma è quella di consentire al conduttore di reperire altro alloggio una volta scaduto il contratto di locazione, la stessa può dirsi perfettamente compatibile con le ipotesi di cui sopra, mentre la stessa esigenza di reperire altro alloggio non può essere riconosciuta ad un conduttore che non è persona fisica e non “abita” in proprio, ma per soddisfare esigenze abitative transitorie di terzi.

Per completezza, merita di essere segnalata una decisione del giudice amministrativo (v. T.A.R. Abruzzo 22 novembre 1986, n. 428, in Foro amm., 1987, 713), secondo cui l'art. 10 della disciplina emanata con il d.p.r. 25 giugno 1983, n. 347 prescrive che i trasferimenti, in via definitiva, di personale degli Enti locali si dispongano soltanto previ accordi, sui criteri generali da seguire, con le associazioni sindacali, sicché la regola non si applica nei casi di assegnazioni provvisorie per dichiarate esigenze transitorie.

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